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观 点宋伟 :海洋权益的国际法与国际政治:自由还是封闭的海洋?

作者:admin发布时间:2019-11-27 20:14

  一方面,过度的、无限制的海洋自由主张,显然已经不合适了,保护海洋环境和安全,正在成为日益重要的全球性问题;另一方面,出于各国的国家利益和对海洋资源的渴求,各国纷纷以维护本国国家利益、保护环境为理由,出台各种措施限制海洋自由、占有部分海域、抢夺海洋资源。除了公海以外,全球海洋资源实际上已经被沿海国家“共谋”瓜分。尽管保证了内陆国进入海洋的权利、航行自由和利用公海资源的权利,但是很难说,这种瓜分行为是公平的还是不公平的。

  相比陆地领土的分配,有关海洋权益的归属显得更为复杂。陆地是一个封闭性的区域,所有者可以用界碑、围墙、栅栏等方式,将某一区域与其他区域分割开来。按照笔者前面几篇文章所讨论的,陆地领土的取得,除了继承的方式外,可以通过发现“无主地”并实施有效管辖的方式来实现。而对于面积占地球上70%的海洋来说,它是一个连成一片的巨大水体,不太可能有国家率先发现了整个海洋,更不可能说对整个海洋实施了有效管辖。因此,除非出现将地中海、黑海变为某个帝国内海的情形,试图以通过先占的方式,来实现对整个海洋的占有,是不可☆△◆▲■能的。

  人类对全球海域的逐步发现,大体上可以归功于地理大发现。在地理大发现以前,穆斯林控制了东西方贸易往来的主要通道,层层的关卡盘剥、抢劫风险,阻碍了国际贸易的发展。但是,对于全球各区域的陆地、海洋的分布的系统认知,是地理大发现之后才完成的。15世纪到17世纪,欧洲的船队出现在世界各处的海洋上,寻找着新的贸易路线和贸易伙伴。在这些远洋探索中,欧洲人发现了许多当时在欧洲不为人知的国家与地区。地理大发现和新航路的开辟,也不是一个国家所完成的。

  地理大发现完成以后,人类对整个地球的地理格局有了系统性的认知,必然就会因为岛屿归属、海域划分、贸易权利、航行权利、捕鱼权利等,产生各种活动的交集和利益的摩擦。岛屿可以被视为是陆地领土,通过先占的方式来实现领土◇=△▲的取得,但是,对于海域、贸易和航行权利这样的不可能圈起来的对象,各国之间应该如何合理划分这些海洋权益呢?一直以来,围绕着海洋的属性,存在两种基本的国际法观点:自由海洋与封闭海洋。这两种观点都影响到了今天的国际海洋法,总体来说自由海洋论是主导性的观点。

  例如,依据1982年的《联合国海洋法公约》,“在本公约的限制下,所有国家,不论为沿海国或内陆国,其船舶均享有无害通过领海的权利。”“沿海国不应在通过领海的外国船舶上行使刑事管辖权,以逮捕与在该船舶通过期间船上所犯任何罪行有关的任何人或进行与该罪行有关的任何调查。”无害通过权和船籍国权利的原则,就是航行自由原则的体现。此外,按照《公约》规▲★-●定,不临海的内陆国家,享有出入海洋的权利和过境自由,“为行使本公约所规定的各项权利,包括行使与公海自由和人类共同继承财产有关的权利的目的,内陆国应有权出入海洋。为此目的,内陆国应享有利用一切运输工具通过过境国领土的过境自由。”“悬挂内陆国旗帜的船舶在海港内应享有其他外国船舶所享有的同等待遇。”

  自由海洋的原则,最集中体现在“公海自由”这一概念上。由于《联合国海洋法公约》规定了领海、毗连区、专属经济区等,沿海国家拥有不同主权和管辖权利的区域,全球公海的面积已经大大缩小——实际上沿海国家已经部分瓜分了海洋,但公海仍然是全球海洋的主体。《联合国海洋法公约》将所有国家在公海都享有的公海自由,归纳为6项内容:一是航行自由;二是飞越自由;三是铺设海底电缆和管道自由;四是建造国际海洋法所准许的人工岛屿和其他设施的自由;五是捕捞自由;六是科学研究自由。《公约》同时规定,所有国家在行使这些自由时,必须考虑和注意到其他国家行使公海自由时的利益。

  相比自由海洋原则,封闭海洋或者至少限制海洋自由的观点,在国际法的规定和实践中也得到了实质性的体现。在《联合国海洋法公约》中,有关领海、毗连区、专属经济区以及大陆架的相关规定,都赋予了沿海国一定的主权和管辖权利,从而限制了对海洋资源的任意使用。《联合国海洋法公约》规定,“沿海国在其领海内行使主权,可制定法律和规章,以防止、减少和控制外国船★-●=•▽只,包括行使无害通过权的船只对海洋的污染。”就算是限制最少的公海,出于保护环境、打击犯罪和人道主义的目的,也必须做出一些限制,例如渔业开发、打击海●盗、禁止奴隶贸易等。例如,1958年联合国第一次海洋法会议制定了《捕鱼及养护公海生物资源公约》,规定公海捕鱼自由受该公约关于养护的各项规定的限制,并须尊重沿海国权益。因此,公海的捕鱼自由也不是毫无限制的。

  自由海洋与封闭海洋这两种对立的原则理念,其背后有着什么样的国际政治驱动力量?封闭海洋的观点,相对来说比较容易得到解释。封闭海洋论的本质,是像控制陆地一样控制海洋。基于人性的权力欲望和基于民族主义的领土扩张欲望,可能是国家与生俱来的;沙俄帝国的不断扩张,就是一个经典的例子。通过对海域的划分,国家可以获得征税、司法、经济资源等广泛的利益。封闭海洋论的主要代表人物塞尔登,在论证海洋可以被分割和占有时,其背后的动力,就是当时英国人面临着荷兰渔船在英国东部海洋的过度捕捞,以至于英国附近海域的鱼类资源匮乏和本国渔民的极大不满。如果英国对其附近海域不具有主权权利的话,英国政府就无法通过武力驱逐或者征税等方式,制止荷兰渔民的捕鱼行为。

  塞尔登时期的英国试图限制捕鱼权,但是并不限制航行自由。这一点可以看出,所谓的“封闭海洋论”,本质上是基于国家利益的考量。近代社会以来,海洋日益成为国家间贸易的主要通道,而航行自由是贸易自由的基础。对于正在崛起的英国来说,自由贸易符合它的根本国家利益。因此,塞尔登的封闭海洋论,本质上是“海洋资源占有论”,而不是真正的要“封闭海洋”。封闭海洋论的要害,是希望获得更多的经济资源和政治权力。1982年的《联合国海洋法公约》谈判过程中,之所以发展中国家主张划定延伸长度达200海里的专属经济区,也同样是出于国家利益的考虑。对于发展中国家来说,它们没有类似于发达国家那样的海洋开发能力,通过分割占有的方式更能确保它们的利益。

  封闭海洋论者的观点无疑是基于国家利益,但是很多时候,也援引海洋环境保护、打击犯罪等理由来为自己辩护。目前,全世界每年约有多达200亿吨的废弃物最终进入海洋,其中有1300万公吨塑料流入海洋,造成每年10万只海洋生物死亡及其他破坏。这些塑料最终会成为塑料微粒,被鱼类和其他海洋野生生物吞食后,最终进入全球食物链。因此,各国有权划定海洋保护区,以及对公海的开发利用进行限制。沿海国家出于特殊的地理位置,的确拥有一些特殊的权利,也需要为此承担更多的责任。但是,在现实中,海域划分争端热潮的背后,本质上还是出于对海洋资源的争夺。

  类似的,近代以来,之所以海洋自由的观点,逐步成为海洋开发利用的基本原则,很大程度上也是出于国家利益的考量和霸权国的推动。对于强国、尤其是霸权国来说,它们是全球海域的统治者,因此更大范围的公海、更自由的海洋开发利用,显然符合这些强国的利益。以19世纪的英国为例,作为工业革命的先行者,自由贸易体系对于英国霸权来说至关重要。英国也曾长★▽…◇期实施重商主义。1498年的英国航海法案规定,装货的船长和水手都必须是英国国民;只要港口有足够的英国船只,英国人就不准使用外国商船运货。工业革命以后,英国成为世界工厂,技术和产品领先世界,已经无需通过人为限制来增加出口、抑制进口。因此,英国在这一时期推动了航行自由、打击海盗和奴隶贸易等一系列海洋自由进程。

  从本质上来看,一个自由开放的海洋,才能与自由开放的国际经济体系相适应。人类社会进入工业化、全球化时代后,通过★◇▽▼•战★△◁◁▽▼争扩大对土地和人口的占有,已经不再是国家财富的唯一主要来源。对于霸权国和新兴工业国家来说,它们都十分依靠一个开放的全球经济体系,在全○▲-•■□球范围内对资源优化配置。事实上,对于中国、日本、韩国这些国家来说,南海的稳定与和平都具有十分重要的战略意义。

  自由海洋论者的代表◆■人物,是国际法学者格老秀斯。格老秀斯从几个方面,论述了海洋不可占有、只能为上帝所有或者人类共有的基本理念。他认为,海洋无边无际,资源是无尽的,所有人都可以使用,但没有人能够像圈定陆地一样,圈定属于自己的海洋边界。海洋是一个整体,不能通过“首先发现”“先占”的方式来确定其归属。按照格老秀斯的说法,“上帝将这些礼物赠予了人类,而非单个个体。鉴于这些礼物只有通过个体获取、占有才能加以使用……所以只有被每个个体捕获的东西才应成为那个人的财产”“因为同空气一样,海洋不可捕获,所以它无法成为人类的财产。”因此,按照国内的所有权分配原则,海洋或许是无主地,但是却无法圈起来并使其发生实质性的变化(使这一区域增加总收益),例如对土地的开发、社会的形成等。在格老秀斯那个时代,面对波涛汹涌、无边无际的大海,尽管已经有了远洋轮船,但是人类仍然是深感自己的渺小和无力的。

  格老秀斯捍卫“海洋自由”的首要目标,是捍卫“贸易权利”,即应对当时葡萄牙与荷兰之间的一场争论:荷兰人是否有权垄断与东印度群岛的贸易。按照他的逻辑,贸易权利◁☆●•○△是上帝所赋予的,属于自然法,因此陆地、海洋和天空的•□▼◁▼自由通行权,是不言自明的权利,除非对通过地所有者构成损害。而海洋是上帝所有或者全人类所有的,因此所有国家和人民都可以自由航行、捕鱼以及从事其他开发利用活动。因此,对于格老秀斯而言,他真正关心的,其实还是航行自由和贸易自由,而不是占有的问题。占有的问题的出现,恰恰是格老秀斯所不能预期到的,人类对于海洋的控制开发能力飞速提升的结果。

  随着科学技术的发展、人口的增长、以及海洋资源重要性的不断上升,格老秀斯的海洋自由论面临着一些难以回应的新挑战:例如,各种破坏性、灭绝性的捕捞技术,加上远洋捕捞能力的提高,海洋鱼类资源面临枯竭的可能性大大上升了;尽管还没有哪个国家能把整个海洋圈起来、实现全部的有效控制,但是对于一些封闭性比较强的内海来说,某些国家将其变为“内湖”的能力和意图都是足够的。因此,一方面,过度的、无限制的海◆▼洋自由主张,显然已经不合适了,保护海洋环境和安全,正在成为日益重要的全球性问题;另一方面,出于各国的国家利益和对海洋资源的渴求,各国纷纷以维护本国国家利益、保护环境为理▲=○▼由,出台各种措施限制海洋自由、占有部分海域、抢夺海洋△▪▲□△资源。除了公海以外,全球海洋资源实际上已经被沿海国家“共谋”瓜分。尽管保证了内陆国进入海洋的权利、航行自由和利用公海资源的权利,但是很难说,这种瓜分行为是公平的还是不公平的。

  正如我在《国际关系与国际法》这个系列里所反复指出的,国际政治是国际法形成与演进的基础。《联合国海洋法公约》对海洋权益的各种规定,本质上是一种混合性的处理方式:自由与封闭并存、个别占有与共同占有并存。航行和飞越自由仍然是基本原则,以支撑一个开放的全球化经济体系,但是捕鱼自由、对经济资源的开发利用自由则施加了一定的限制;领海、专属经济区采取了个别占有的形式,公海、极地这些采取了共同占有的形式。这本质上是发达国家与发展中国家之间、海洋强国与海洋弱国之间、沿海国家与内陆国△▪▲□△家之间、国际经贸合作与全球环境保护之间的一种平衡。自由海洋论和封闭海洋论,都有一定的合理性和局限性,因此这种平衡是合适的。

  相比海洋资源的瓜分、对所控制海域的征税这些利益,对国家发展和世界繁荣来说,最重要的,仍然是安全便利的海上交通、优势互补的经济合作,以及重视现有资源的可持续开发利用。从这个意义上说,自由海洋论更符合国际社会的未来发展方向,但也要防止公海等人类共同财产,因为无人管理而出现“公用地的悲剧▪▲□◁”。

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